Nationales Emissionshandelssystem startet ab 2021 mit höheren Zertifikatspreisen

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25.06.2020 12:00

Nationales Emissionshandelssystem startet ab 2021 mit höheren Zertifikatspreisen

Pressemitteilung zu HKA 6 2020

Nationales Emissionshandelssystem startet ab 2021 mit höheren Zertifikatspreisen

Am 18. Juni 2020 hat der Deutsche Bundestag in erster Lesung den „Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Änderung des Brennstoffemissionshandelsgesetzes“ (BEHG) beraten. Damit sollen die Preise pro Emissionszertifikat gegenüber der bereits Ende letzten Jahres in Kraft getretenen Fassung des Gesetzes erhöht werden. Durch dieses Gesetz ist ein nationales Emissionshandelssystem (nEHS) für die Sektoren Wärme und Verkehr ab dem 1. Januar 2021 eingeführt worden.

Das eigentliche „Gesetz über einen nationalen Zertifikatehandel für Brennstoffemissionen
(Brennstoffemissionshandelsgesetz – BEHG)“ ist bereits am 20. Dezember 2019 in Kraft getreten.

Parallel dazu hatten sich Bund und Länder Ende 2019 im Rahmen eines Vermittlungsverfahrens
indes auf eine Erhöhung der Zertifikatspreise verständigt. Dies ist insofern bemerkenswert, als das BEHG selbst bereits in Kraft getreten und gar nicht Gegenstand des Vermittlungsverfahrens war. Der Bundesrat hatte den Vermittlungsausschuss vielmehr wegen steuergesetzlichen Regelungen zur Umsetzung des Klimaschutzprogramms 2030 angerufen. Gleichwohl hatte sich die Bundesregierung im Rahmen des politischen Vermittlungsverfahrens dazu verpflichtet,
einen Gesetzesentwurf zur Änderung des BEHG im Frühjahr 2020 einzubringen. Der entsprechende Referentenentwurf ist dann am 3. März 2020 vorgelegt worden. Nachdem das Gesetzgebungsverfahren sodann aufgrund der Corona-Krise kurzfristig ins Stocken geraten ist, hat das Bundeskabinett den Gesetzentwurf am 20. Mai 2020 beschlossen (Bundestag-Drucksache 19/19929 vom 15. Juni 2020). Nach der ersten Beratung des Gesetzesentwurfs am 18. Juni 2020 im Deutschen Bundestag und der anschließenden Überweisung in den federführenden Umweltausschuss, ist mit einem zügigen Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens vor der Sommerpause zu rechnen.

Politische Überlegungen aus der Zeit zu Beginn der Corona-Krise, den Start des nEHS zum 1. Januar 2021 zu verschieben, um die Wirtschaft und Verbraucher nicht mit höheren Preisen für Brenn- und Kraftstoffe zu belasten, sind damit nicht aufgegriffen worden.

Funktionsweise und Grundpflichten im nEHS

Zweck des Gesetzes ist die Bepreisung fossiler Treibhausgasemissionen in den Bereichen Gebäude und Verkehr, die bislang nicht vom System des Europäischen Emissionshandels
(EU-EHS) erfasst sind, um die europäischen und internationalen Klimaschutzziele zu erreichen.
Anders als beim EU-EHS in der Ausgestaltung des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes
(TEHG) bildet nicht die Verbrennung fossiler Brennstoffe Anknüpfungspunkt für die Teilnahme am System des Emissionshandels, sondern deren Inverkehrbringen. Teilnehmer am nEHS sind daher nicht die Anlagenbetreiber als direkte Emittenten wie beim TEHG, sondern die Inverkehrbringer oder Lieferanten von Brenn- oder Kraftstoffen („Verantwortliche“). Dieses Anknüpfen an der vorgelagerten Handelsebene (sog. „upstream“-Ansatz“) entspricht damit dem
Entstehen der Steuerschuld bei der Energiesteuer. Inverkehrbringer und Lieferanten werden verpflichtet, jährlich eine Anzahl an Emissionszertifikaten zu erwerben, die der veräußerten Menge an Brennstoffen des jeweiligen Jahres entspricht. Es wird davon ausgegangen, dass sie diese Kosten an den Endverbraucher weitergeben. Zugleich wird diese Kostenabwälzung die Anpassung von Energielieferverträgen erfordern.

Der Anwendungsbereich des Gesetzes ist umfassend: Es gilt für alle Brennstoffe, die in Anlage 1 des BEHG aufgelistet sind, unabhängig davon, in welchen Bereich diese eingesetzt werden. In der Startphase 2021 – 2022 ist die Berichtspflicht indes nur auf die Hauptbrennstoffe (Benzin, Diesel, Heizöl, Erdgas) beschränkt. Kohle ist erst ab 2023 einbezogen.

Für jedes Kalenderjahr legt die Bundesregierung eine Brennstoffemissionsmenge fest, die
sich wiederum aus der europäischen Emissionszuweisung an Deutschland ergibt. Hier besteht in der Einführungsphase 2021-2026 eine Möglichkeit der Flexibilisierung, indem im Fall einer Budgetüberschreitung Emissionszuweisungen aus anderen EU-Mitgliedstaaten zugekauft werden können. Die entsprechende Menge an Zertifikaten wird dann durch die zuständige Behörde veräußert. Dies erfolgt in einer Einführungsphase in den Jahren 2021 – 2025 zum Festpreis und dann ab dem Jahr 2026 durch Versteigerung der Zertifikate.

Der Festpreis startet nach dem Änderungsgesetz nun im Jahr 2021 mit € 25 (ursprünglich € 10) und steigt dann bis 2025 auf € 55 (ursprünglich € 35) pro Tonne an. Die Versteigerung soll im Jahr 2026 noch in einem Preiskorridor erfolgen, der sich zwischen einem Mindestpreis von € 55 (ursprünglich € 35) und einem Höchstpreis von € 65 (ursprünglich € 60) bewegen soll. Ab dem Jahr 2027 erfolgt dann eine freie Preisbildung. Nach Angaben des Bundeswirtschaftsministeriums entspricht der fixe Einstiegspreis im Jahr 2021 von € 25 pro Tonne brutto sieben Cent pro Liter Benzin, acht Cent pro Liter Diesel, ebenfalls acht Cent pro Liter Heizöl und 0,5 Cent pro Kilowattstunde Erdgas.

Die dem Bund zustehenden Erlöse aus dem Brennstoffemissionshandel fließen dem Energie- und Klimafonds zu.

Diese Einnahmen sollen zur Senkung der EEG-Umlage genutzt werden. Die rechtliche Grundlage dafür hat das Bundeskabinett am 20. Mai 2020 mit einer Änderung der Erneuerbare-Energien-Verordnung (EEV – Bundestag- Drucksache 19/19381 vom 20. Mai 2020) geschaffen, die noch der Zustimmung des Bundestages bedarf. Da die Übertragungsnetzbetreiber die EEG-Umlage für das Kalenderjahr jeweils zum 15. Oktober veröffentlichen müssen, ist das Inkrafttreten der Änderungen noch vor diesem Termin im Herbst 2020 geplant.

Dieses Umschwenken auf eine Finanzierung der EEG-Umlage zum Teil durch Haushaltsmittel
verwundert angesichts der über die letzten Jahre geführten intensiven Diskussion über die rechtliche Natur der EEG-Umlage. Denn der EuGH hatte mit seinem Urteil vom 28. März 2019 entschieden, dass die EEG-Umlage nach EEG 2012 keine Beihilfe darstellt, da die mit der EEG-Umlage erwirtschafteten Gelder gerade keine staatlichen Mittel darstellen. Werden nun gerade staatliche Mittel zur Senkung der EEG-Umlage eingesetzt werden, so würde die EEG-Umlage
wieder als Beihilfe einzustufen sein. Dies wird auch von Bundesregierung anerkannt, wenn sie in Verordnungsbegründung ausführt, dass mit dem künftigen Einsatz von Haushaltsmitteln zum Zwecke der Absenkung der EEG-Umlage eine „beihilferechtliche Neubewertung und ggf. ein entsprechendes beihilferechtliches Notifizierungsverfahren“ erforderlich wird.

Eine weitere Senkung der EEG-Umlage soll gemäß dem vom Koalitionsausschuss am 3. Juni 2020 beschlossenen Konjunkturpaket der Bundesregierung über weitere Zuschüsse aus dem Bundeshaushalt erfolgen. Inzwischen wird in der Debatte der Ruf nach einer vollständigen Abschaffung der EEG-Umlage laut.

Parallel treffen die Verantwortlichen ähnliche Pflichten wie beim EU-EHS: Sie müssen einen Überwachungsplan ausarbeiten und bei der zuständigen Behörde zur Genehmigung einreichen. Auf dieser Grundlage sollen die Verantwortlichen sodann die Brennstoffemissionen ermitteln und der zuständigen Behörde bis zum 31. Juli des Folgejahres (erstmals 2022) berichten. Entsprechend der berichteten Gesamtmenge an Brennstoffemissionen im vorangegangenen Kalenderjahr hat der Verantwortliche schließlich jährlich bis zum 31. August (ebenfalls erstmals 2022) eine Anzahl an Emissionszertifikaten abzugeben. Diese Pflichten sind mit Sanktionen bewehrt, die denen des TEHG vergleichbar sind.

Da sowohl das EU-EHS als auch das nEHS fossile Brennstoffe betreffen, kann sich das Problem von Doppelerfassungen ergeben, etwa wenn vom nEHS erfasste fossile Brennstoffe in einer TEHG-pflichtigen Anlage verbrannt werden. Um solche Doppelerfassungen zu vermeiden, kennt das Gesetz zwei verschiedene Ansätze: Zum einen soll eine Befreiung von der Pflicht zur Berichterstattung und damit zur Abgabe von Emissionszertifikaten bei Lieferung von Brennstoff an eine EU-EHS-Anlage erfolgen. Zum anderen soll eine finanzielle Kompensation der dadurch
entstehenden Zusatzkosten erfolgen. Eine solche Kompensation bedarf einer beihilferechtlichen
Genehmigung durch die Kommission. Einzelheiten zu beiden Ansätzen sollen in noch zu erlassenden Verordnungen geregelt werden.

Wie vorstehend bereits an verschiedenen Stellen angesprochen, müssen die Details für den Vollzug des BEHG erst noch durch Verordnung geregelt werden. Insgesamt sieht das BEHG 12 Ermächtigungen für den Erlass von Rechtsverordnungen vor. Nach jüngsten Informationen des Bundesumweltministeriums sollen diese Verordnungen in zwei Pakten erlassen werden: Im Sommer 2020 sollen eine Monitoring-Verordnung, eine Veräußerungs-Verordnung und eine
Register-Verordnung vorgelegt werden. Die eine Monitoring-Verordnung soll dabei nicht nur Regeln für die Berichterstattung für die Jahre 2021 und 2022 nach Standardemissionsfaktoren, sondern auch eine Regelung für das Problem der Doppelerfassung nEHS – EU-EHS enthalten. In der Veräußerungs-Verordnung sind Regelungen für den Verkauf von Emissionszertifikaten zum Festpreis und in der Registerverordnung Regelungen für Konten und Buchungen im Register vorgesehen. Für Ende 2020 ist dann eine Härtefall-Verordnung zur Vermeidung verfassungsrechtlicher Sonderfälle und ein „Cap“-Verordnung zur Festlegung der zulässigen
Gesamtmenge an Brennstoffemissionen vorgesehen. Den Abschluss soll schließlich eine Carbon Leakage Verordnung bilden: Der Schutz von Unternehmen im grenzüberschreitenden Wettbewerb soll vorrangig durch Investitionszuschüsse, ggf. auch durch Kompensationszahlungen erfolgen.

Da die Verordnungen damit erst im Verlaufe und zum Teil auch erst Ende des Jahres 2020 erlassen werden, stellt es sich für die für den Gesetzesvollzug zuständige Behörde als schwierige Aufgabe dar, die verwaltungsmäßige Infrastruktur rechtzeitig bis zum Start des nEHS zum 1. Januar 2021 aufzubauen. Zuständige Behörde ist – wie beim TEHG – die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) im Umweltbundesamt.

Verfassungsrechtliche Bedenken

Gegen die Einführung des nationalen Emissionshandels in der festgelegten Form bestehen indes verfassungsrechtliche Bedenken.

Die Bundesregierung ordnet die Erlöse aus dem nEHS als „nicht-steuerliche Abgabe“ ein. Eine solche Abgabe ist jedoch nur als Vorteilsabschöpfungsabgabe in einem Bewirtschaftungssystem zulässig. Dies hatte das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) im Hinblick auf die Zulässigkeit der Versteigerung von Emissionsberechtigungen im EUEHS entschieden. Ein solches Bewirtschaftungssystem liegt jedoch nur bei einer echten Kontingentierung und einer Knappheit an Emissionsberechtigungen vor. Hier im nEHS ist jedoch – zumindest in der Einführungsphase 2021 – 2026 – die Emissionsmenge flexibel ausgestaltet und eine Veräußerung der Emissionszertifikate erfolgt zum Festpreis oder innerhalb eines festgelegten Preiskorridors. Damit liegt kein echtes „cap and trade“-System vor und die Abgabe erweist sich als verfassungswidrig.

Diese verfassungsrechtlichen Bedenken sind bereits im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens im Herbst 2019 geltend gemacht worden. Nach Presseberichten vom 9. Juni 2020 strebt die FDP-Bundestagsfraktion nach Vorlage eines entsprechenden Rechtsgutachtens nunmehr ein Normenkontrollverfahren beim Bundesverfassungsgericht an. Ein solcher Antrag auf eine abstrakte Normenkontrolle bedarf jedoch der Unterstützung eines Viertels der Mitglieder des Bundestages. Nach Presseberichten kommt indes dieses Quorum im Bundestag wahrscheinlich nicht zustande. Möglich bleibt dann nur noch eine Verfassungsbeschwerde eines betroffenen
Unternehmens gegen das BEHG.

Ausblick

Neben den verfassungsrechtlichen Bedenken droht das BEHG auch europarechtlich „überholt“ zu werden. Denn der Ende 2019 von der Kommission vorgelegte „Green New Deal“ sieht vor, gerade die vom BEHG umfassten Bereiche Gebäude und Verkehr in den EU-EHS einzubeziehen.

Andererseits bedarf es für den verwaltungsmäßigen Vollzug des nEHS noch einer Vielzahl von Verordnungen, die erst kurz vor Beginn des Systems erlassen werden. Dementsprechend ist es einerseits für die DEHSt schwierig, rechtzeitig die erforderliche verwaltungsmäßige Infrastruktur aufzubauen. Andererseits können sich aber auch die betroffenen Unternehmen erst spät auf die
Details des nEHS einstellen.

Das weitere Schicksal des nEHS bleibt also abzuwarten. Es bleibt zu hoffen, dass hier nicht ein ggf. verfassungswidriges nationales System mit einem schwierigen Verwaltungsvollzug aufgebaut wird, welches in absehbarer Zeit ohnehin bei einer entsprechenden Erweiterung des EU-EHS wieder entfällt.

Der Autor Dr. Markus Ehrmann ist Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht sowie Partner der auf das Öffentliche Recht spezialisierten Kanzlei Köchling & Krahnefeld in Hamburg.